【內(nèi)容摘要】歷代政治家都從國家戰(zhàn)略和長治久安的高度充分認識羈縻政策的重要意義，把“羈縻之道”視為“圣王之制”。羈縻政策具有豐富內(nèi)容和鮮明特點，是當時歷史條件下邊疆及其他民族地區(qū)社會治理及民族關系良性發(fā)展比較理想的制度安排和有效運行模式。羈縻政策的實施及其變革，促進了中華民族多元一體的發(fā)展，體現(xiàn)了中央王朝對邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強的趨勢，呈現(xiàn)出由近及遠、由點到面、由局部到整體、由松散到緊固、由間接到直接的走向，映現(xiàn)了羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的歷史作用。

【關鍵詞】羈縻政策；邊疆治理；多元一體

【作者簡介】崔明德，民族學博士，煙臺大學民族研究所教授。

【文章來源】《中國邊疆史地研究》2025年第1期。原文編發(fā)時略有刪節(jié)調(diào)整，注釋從略。

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羈縻政策是中國古代治理邊疆及其他民族地區(qū)的基本策略，對于邊疆民族地區(qū)治理、統(tǒng)一多民族國家的鞏固，都具有重要意義。目前學界已就羈縻政策的概念、內(nèi)容、特點、興衰、影響以及羈縻制度與土司制度、民族區(qū)域自治制度的區(qū)別等問題作了深入探討，但多為西晉、唐朝、遼朝、宋朝、明朝等某一朝代或某一地區(qū)羈縻政策的研究，缺乏從整體考察羈縻政策發(fā)展演變及其作用的專題研究。本文擬對羈縻政策的發(fā)展脈絡作一系統(tǒng)梳理，對羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的重要作用作一初步考察。

一、歷代政治家對羈縻政策的認識

“羈縻”一詞被引入政治和民族關系范疇，較早見于《史記·司馬相如列傳》，其文云：“蓋聞天子之于夷狄也，其義羈縻勿絕而已。”《漢官儀》云：“‘馬云羈，牛云縻’。言制四夷如牛馬之受羈縻也。”這里比較形象地說明“羈縻”具有籠絡和控制邊疆民族之意，當然也有歧視意味。歷史文獻中記載的“羈縻”和“羈縻之道”大都具有這一意涵。當然，文獻中也有聯(lián)絡和籠絡的史例，如漢成帝時西漢對西域康居的羈縻，就具有聯(lián)絡和籠絡之意。康居雖向漢朝貢，但“自以絕遠，獨驕嫚，不肯與諸國相望”。為此都護郭舜多次上書，建議解除漢與康居的羈縻關系，但“漢為其新通，重致遠人，終羈縻而未絕”。這里的“羈縻”具有聯(lián)絡和籠絡之意，西漢王朝希望以羈縻方式與康居保持關系。前秦皇帝苻堅較早提出了“羈縻之道”的概念，揭示了“羈縻之道”的精神實質(zhì)、核心內(nèi)容及目標要求。歷代政治家在理論探討和具體實踐中，不斷豐富其內(nèi)涵，形成了比較完備的羈縻政策體系。

中國幅員遼闊，地形復雜，自然條件不一，西部有帕米爾高原，北部有蒙古高原和戈壁沙漠，西北有阿爾泰山，西南有青藏高原，東北有興安嶺和長白山，東邊和東南為海洋所環(huán)繞。在如此廣袤的大地上，自古就活躍著諸多民族或部族。生活在不同地域的民族在飲食、居住、服飾、語言、習俗等生活方式、生產(chǎn)方式以及社會發(fā)展階段、接受信息等方面，存在著一定的差異，致使中央王朝的治理方式也有一定的差異。如何治理遠在邊陲、高山峻嶺、深山密林及人跡罕至之地的邊疆民族地區(qū)，成為歷代政治家、思想家、軍事家及地方官員等需要重點思考和解決的問題。總體來看，歷代王朝對邊疆民族地區(qū)主要采取“因俗而治”的羈縻政策。

先秦時期，即已形成了“因俗而治”思想，也即《禮記·王制》中所說的“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”，就是在邊疆民族承認中央王朝統(tǒng)治的前提下，中央王朝允許其有限度的自治，保留其原有的組織結構、社會經(jīng)濟制度、宗教信仰及風俗習慣等。

此后，許多政治家、思想家基本在這一思想框架下謀劃和處理邊疆民族地區(qū)的治理問題，制定相關的民族政策，取得了比較顯著的成效。

東漢時期，針對出兵匈奴之事，侍御史魯恭上疏稱：“夫戎狄者，四方之異氣也。蹲夷踞肆，與鳥獸無別。若雜居中國，則錯亂天氣，污辱善人，是以圣王之制，羈縻不絕而已。”在魯恭看來，邊疆族群與中原人眾在多方面存在差異，采用羈縻方式是自古以來的良策。魯恭的意見得到了尚書令韓棱、騎都尉朱暉、議郎京兆樂恢等多數(shù)大臣的贊同，說明羈縻政策符合當時的實際。

唐朝政治家對羈縻政策的認識更加深刻，對其重視程度前所未有。唐高祖李淵在四處征戰(zhàn)中，曾得到突厥等部族的支持和幫助。因此，他對如何治理民族地區(qū)以及如何處理民族關系更有感悟，在建立唐朝的次年（619）就主張實施羈縻政策，認為“畫野分疆，山川限其內(nèi)外；遐荒絕域，刑政殊于函夏。是以昔王御世，懷柔遠人，義在羈縻”。貞觀年間，中書侍郎顏師古對實施羈縻政策的原因作了分析：“蠻夷要服，戎狄荒服，言其恍忽，來去無常也，飽則飛去，饑則附人。今遽欲改其常性，同此華風，于事為難，理必不可，當因其習俗而撫馭之。”顏師古認為，在社會發(fā)展水平參差不齊的時候，不宜改變邊疆民族的生活和社會特點，如果邊疆民族還沒有達到主動要求改變的程度，強行改變，不僅難以奏效，而且在情理上也很難講得通，況且還有可能激化矛盾。因此，羈縻政策是當時邊疆民族地區(qū)社會治理比較理想的方式。

兩宋時期，朝廷仍以羈縻思維處理民族關系，解決邊疆民族地區(qū)的社會治理問題。宋淳化元年（990），南丹州蠻首領洪皓與其弟洪沅發(fā)生矛盾，對此宋太宗提出了“以蠻夷之俗，羈縻而已，不欲為之興師報怨”的思路和主張。宋真宗即位后，經(jīng)常向官員解釋實施羈縻政策的重要性，反復告誡防守在邊疆地區(qū)的大臣，治理邊疆民族只能“用本土之法”，不能套用治理中原的辦法，“以國法繩之，則必致生事”。在宋真宗看來，采用邊疆民族的慣用方法治理當?shù)兀础坝帽就林ā睘椤傲b縻之道，正在此爾”。

元朝崛起于朔方，崇尚佛教。元世祖忽必烈鑒于西北、西南地區(qū)“地廣而險遠，民獷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡縣土番之地，設官分職，而領之于帝師。乃立宣政院，其為使位居第二者，必以僧為之，出帝師所辟舉，而總其政于內(nèi)外者，帥臣以下，亦必僧俗并用，而軍民通攝。于是帝師八思巴之命，與詔敕并行于西土”。元成宗時期出任安西路總管，元武宗時期任中奉大夫、陜西行臺侍御史的趙世延，因有平定烏蒙蠻酋反叛的經(jīng)歷，對治理民族地區(qū)有豐富經(jīng)驗，因此在處理邊疆問題時，主張“蠻夷事，在羈縻”。趙世延出身邊疆族群，其父趙黑梓曾兼文州吐蕃萬戶達魯花赤，他本人又有處理民族關系的經(jīng)驗，所以他的認識頗具代表性。

明朝是羈縻政策比較成熟的時期。明成祖對實施羈縻政策的原因說得非常清楚，在針對女真諸部實施羈縻政策時稱：“朕非欲并其土地，蓋以此輩自昔擾邊，至宋歲賂金幣，卒為大患。今既來朝，從所欲，授一官，量給賜賚，捐小費以彌重患，亦不得不然。”朝廷在給女真諸部的敕諭中稱：“爾等若能敬順天意，誠心來朝，各立衛(wèi)，分給印信，授以名分、賞賜，俾爾世居本土，自相統(tǒng)屬，打圍牧放，各安生理，經(jīng)商買賣，從便往來。”在給蒙古兀良哈部的敕諭中稱：“但來朝者，悉授以官，俾仍居本地，歲時貢獻，經(jīng)商市易，一從所便。”按照明成祖的認知，實施羈縻政策是迫不得已之舉，邊疆部族首領只要誠心歸附，就能繼續(xù)行使其職權，治理其轄地。直到清朝乾隆年間，楊名時針對持續(xù)用兵苗疆的具體情況，提出了“御夷之道，貴在羈縻”的建議。楊名時曾任云南巡撫，在邊疆民族地區(qū)治理方面經(jīng)驗豐富，他的主張比較符合實際。

羈縻政策是中華民族的集體智慧和共同精神財富。不僅中原政治家和史學家從多方面闡述“羈縻”“羈縻之道”及其在邊疆民族地區(qū)治理方面的價值，而且邊疆民族的政治家也將這一概念引入民族關系和政治思想領域，比較嫻熟地用羈縻政策治理所轄地區(qū)。王莽時期，烏桓和丁零官兵屯守代郡，烏桓因水土不服，擔心“久屯不休”，“遂自亡畔”。匈奴見此機會，“因誘其豪帥以為吏，余者皆羈縻屬之”。前秦皇帝苻堅對羈縻政策有著深刻認識，是中國歷史上較早提出“羈縻之道”的政治家。建元十九年（383），他告誡出征西域的呂光說：“西戎荒俗，非禮義之邦。羈縻之道，服而赦之，示以中國之威，導以王化之法，勿極武窮兵，過深殘掠。”金大定二十八年（1188），金世宗針對烏底改有“不順服之意”，向大臣表明了自己的態(tài)度：“朕嘗思之，招徠遠人，于國家殊無所益。彼來則聽之，不來則勿強其來，此前世羈縻之長策也。”這與傳統(tǒng)的“附則受而不逆，叛則棄而不追”的“羈縻治策的底線”吻合。由此可見，羈縻政策是中華民族的集體智慧和共同精神財富，是當時邊疆民族地區(qū)治理及民族關系良性發(fā)展比較理想的制度安排和有效運行模式。

二、羈縻政策的主要內(nèi)容

根據(jù)歷代政治家的言說及其實踐，可以將羈縻政策的主要內(nèi)容歸納如下。

一是羈縻對象多為中央王朝一時尚無力直接管理的邊疆以及其他邊遠地區(qū)部族。夏商周時期五服制中的“要服”和“荒服”，秦朝的屬邦，兩漢時期的“五屬國”，南北朝時期的左郡左縣，隋唐兩宋時期的羈縻府州縣，元朝的土官土司，明朝的羈縻衛(wèi)所，清朝的土司等，都設置在西北、西南、嶺南和東北等邊疆民族地區(qū)。歷代政治家在談及羈縻政策時，都會強調(diào)邊遠地區(qū)。如唐玄宗時期的許國公蘇颋建議對遠在西南地區(qū)的吐蕃“羈縻御之”。在他看來，“古稱荒服，取荒忽之義，非常奉職貢也。故來則拒，去則勿逐”。這種認識與孔子的“遠人不服，則修文德以來之”思想的精神實質(zhì)是一致的。

二是羈縻對象承認中央王朝的統(tǒng)治地位和自己的“藩臣”身份，接受中央王朝的冊封，承擔納貢、納賦和服兵役的義務。如漢宣帝時期君臣在討論接待匈奴呼韓邪單于的規(guī)格和儀式時，蕭望之認為：“外夷稽首稱藩，中國讓而不臣，此則羈縻之誼。”漢宣帝采納了蕭望之的意見，“其以客禮待之，令單于位在諸侯王上，贊謁稱臣而不名”。再如唐朝貞觀年間李大亮曾對唐太宗說：“臣以為諸稱藩請附者，宜羈縻受之，使居塞外，畏威懷德，永為藩臣。”從秦朝的屬邦到元明清的土官土司，盡管在其管轄范圍內(nèi)擁有很大自主權和有限度的自治權，其官位可以世襲，但嗣立或變更必須接受中央王朝的冊封，由中央王朝賜予“印綬”或“王印”，其官爵名號，只有得到朝廷冊封和認可，才有效。同時，他們還要定期赴京朝覲、遣使赴京進貢以及接受中央王朝的調(diào)遣，這些都是“藩臣”的標志，而能否按時朝覲和進貢是評判其是否稱職的重要標準，能否聽從調(diào)遣、“奔走惟命”是其對帝王忠誠度的重要表現(xiàn)。

三是采取不同于中原地區(qū)的管理制度和治理方式。中央王朝的統(tǒng)治者非常清楚，對于一時還難以直接統(tǒng)治的邊疆民族地區(qū)，只能因地制宜、因族制宜和因時制宜，保留其原有組織形式和統(tǒng)治方式，保證其首領的權力，“以其故俗治”。如東漢順帝永和元年（136），武陵太守和朝廷許多大臣因“蠻夷率服”，建議“可比漢人，增其租賦”。尚書令虞詡提出反對意見，認為“先帝舊典，貢稅多少，所由來久矣。今猥增之，必有怨叛”。漢順帝沒有采納虞詡的意見，結果澧中、溇中蠻以“貢布非舊約”為由，殺害鄉(xiāng)吏，“舉種反叛”。唐睿宗時期，在如何對待已經(jīng)歸降的姚州西貳河蠻問題上，監(jiān)察御史李知古主張筑城，加重征稅。黃門侍郎徐堅則認為，“未得同華夏之制”，應“羈縻屬之”。唐睿宗采納了李知古的意見，令其調(diào)動劍南軍隊前往筑城，“將以列置州縣”，結果“蠻眾恐懼，乃殺知古，相率反叛”。北宋真宗對此認識更加深刻，認為如果套用中原的辦法治理邊疆民族地區(qū)，“則必致生事”。而宋神宗則想讓羈縻州內(nèi)的民眾“出租賦如漢民”，遭到強烈抵制。宋徽宗時期，朝廷試圖將羈縻州改為郡縣制，使溪蠻、洞民成為編戶齊民，也遭到強烈反對，最后只好“悉廢所置州郡，復祖宗之舊”，繼續(xù)沿用羈縻州縣制。由此可見，羈縻政策基本符合當時的實際，是治理邊疆以及其他邊遠民族地區(qū)比較有效的方略。

四是以恩為主的恩威并施。羈縻政策雖對邊疆民族上層給予一些特權和賦稅等多方面的優(yōu)惠待遇，但多數(shù)是在中央王朝控制的地區(qū)或邊疆民族主動歸附地區(qū)實施的，因此以恩為主的恩威并施是羈縻政策的主要手段。如秦惠王在滅巴國的基礎上，以巴氏為君長。漢武帝擊敗匈奴后，設置“五屬國”安置來降的數(shù)萬匈奴人，并“因其故俗”而治之。西漢王朝在“誅羌，滅南越”基礎上，在番禺以西至蜀南設置的17郡，“且以其故俗治，毋賦稅”。曹魏明帝曹叡即位后，“務欲綏和戎狄，以息征伐，羈縻兩部而已”。北魏時期的高閭認為，恩與威相輔相成，缺一不可，“遠人不服，則修文德以來之；荒狡放命，則播武功以威之”。南朝左郡左縣和僚郡俚郡都設在已經(jīng)歸順的“蠻夷”之地。唐太宗擊敗突厥后，在其地設置羈縻府州，并按照“德澤洽，則四夷可使如一家”的思路處理民族關系。李大亮建議，羈縻歸降的突厥使其“永為藩臣”的方式，就是使他們“畏威懷德”。五代后晉時史學家劉昫等人認為，隋文帝對突厥“修王道，肅軍容，示恩威以羈縻之”。唐朝之所以“置州府以安之，以名爵玉帛以恩之”，“蓋以狄不可盡，而以威惠羈縻之。開元中，三綱正，百姓足，四夷八蠻，翕然向化，要荒之外，畏威懷惠，不其盛矣”。宋人更是從恩和威兩個方面認識羈縻政策，如王欽若等撰《冊府元龜·外臣部·助國討伐》云：“古先哲王，懷之以恩信，驚之以威武，長轡遠馭羈縻不絕而已。”元武宗時期的大臣趙世延認為，“蠻夷事，在羈縻，而重煩天討，致軍旅亡失，誅戮省臣，藉使盡得其地，何補于國？”清朝順治皇帝諭令，“有歸順者，俱加意安撫，令其得所，秋毫無有所犯”。恩威并施，以恩為主的手段，是歷代羈縻政策有效推行的堅實基礎。

五是冊封邊疆民族各級官吏。冊封是中央王朝加強與邊疆民族政權政治關系的重要手段之一，與羈縻政策緊密相連，如《冊府元龜·外臣部·冊封一》所云：“中國之于夷狄羈縻而已……加以侯王之號，申之封拜之寵。”冊封具有兩個不同層次的內(nèi)涵，所謂冊是冊立新首領，主要是對既成事實的承認；所謂封是封給中央王朝官爵。在多數(shù)情況下，既冊又封，有時只冊不封。中央王朝從穩(wěn)定邊疆、加強統(tǒng)治著眼，高度重視冊封事宜，在邊疆民族首領變更時，大都立即冊封，通過冊封建立起邊疆民族政權對中央王朝的從屬關系。如劉宋在“諸蠻”地區(qū)冊封當?shù)厥最I為地方長官，借其力量進行統(tǒng)治。宋文帝、宋孝武帝、宋明帝等劉宋帝王，都曾對邊疆民族首領進行冊封，如宋文帝封爨龍顏為寧州刺史、邛都縣侯，宋孝武帝封合浦俚帥陳檀為龍驤將軍、高興太守，宋明帝封蠻帥田益之為輔國將軍。高涼首領冼夫人“世為南越首領，跨據(jù)山洞，部落十余萬家”，永定二年（558），南朝陳武帝冊封冼夫人年僅九歲的兒子馮仆為陽春郡守。西突厥咄陸可汗主動“詣闕請降”，唐太宗將其冊封為吞阿婁拔奚利邲咄陸可汗。對于一些長期以來世襲的邊疆民族首領，如西南諸蠻“歷代以來，自相君長”，中央王朝一般都予以認可，如《舊五代史·錢镠傳》所載，“四夷遠藩，羈縻冊拜”。明朝正德元年（1506），四川巡撫劉洪建議，對環(huán)布松迭兩河的“土官已故子孫自相承管，未嘗請襲”情況進行核查，凡是“有原降印信者必請而襲”，對于“自相承管者別為處置”。劉洪認為，這樣做能夠“以盡羈縻之道”。明武宗同意劉洪的主張，調(diào)查、登記及確認等事宜隨之展開。

三、羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的作用

中國歷史上的羈縻政策，雖在不同時期的名稱有所變化，實施背景、實施范圍及實施手段不盡相同，但其思想淵源則一脈相承，政策出臺的動機、目標追求及其重要作用基本一致。在其實施和發(fā)展演變過程中，顯現(xiàn)出中央王朝對邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強的發(fā)展趨勢，呈現(xiàn)出由近及遠、由點到面、由局部到整體、由松散到緊固、由間接到直接的走向。

夏商周的五服制，是古代王畿外圍由近及遠所分的甸服、侯服、綏服、要服、荒服五個區(qū)域，反映了當時中央王朝和地方的關系、政治格局、朝貢制度及治理結構，其中將南部的“苗蠻”和東部的“東夷”等要服以及遷徙無常、“政教荒忽”的“戎狄”等荒服納入五服和王朝的朝貢體系之中，是夏商周王朝統(tǒng)治不斷加強、疆域不斷擴張的結果。孔子曾言：“昔武王克商，通道九夷百蠻，使各以其方賄來貢，使無忘職業(yè)。”在五服制中，處于要服和荒服的邊疆部族定期朝貢，象征著他們對夏商周王朝的臣服及從屬關系。

秦統(tǒng)一六國之前，屬邦具有中央與地方雙重屬性，管理歸服的“臣邦”和有“蠻夷”聚居的“道”。秦在邊疆民族地區(qū)雖然設置了郡縣，委派守令，但“初雖有郡名，仍令其君長治之”，通過他們實現(xiàn)對邊疆民族的治理，即“不改其本國之俗而屬于漢”。秦始皇統(tǒng)一六國后，隨著中央管理模式的一元化，屬邦所轄機構及“臣邦人”稱謂均發(fā)生了變化，“臣邦君長”改稱“蠻夷君長”，“臣邦人”成了“徼中蠻夷”，原來黃河以南故塞外的“外臣邦”，被稱作“故塞徼外蠻夷”。這些稱謂的變化，反映了秦朝郡縣一體化不斷強化的發(fā)展趨勢。

兩漢時期由屬國負責處理歸附的邊疆民族事宜。所謂屬國即對歸降的邊疆民族在保留其原有部落組織形式、生產(chǎn)方式和生活習俗的基礎上，使其隸屬漢朝，接受漢朝的統(tǒng)治。《史記·衛(wèi)將軍驃騎列傳》的“正義”曰：“以降來之民徙置五郡，各依本國之俗而屬于漢，故言屬國也。”《漢書·武帝紀》顏師古注釋稱：“凡言屬國者，存其國號而屬漢朝，故曰屬國。”屬國除了體現(xiàn)“屬于漢”及“屬漢朝”外，文獻中還有“諸外國屬漢”的意思，如《漢書·西域傳》就記載：“屬國謂諸外國屬漢也。”

西漢時期通過實施羈縻政策，中央王朝對邊疆民族地區(qū)的統(tǒng)治范圍不斷擴大。漢朝將匈奴降者分徙到隴西、北地、上郡、朔方、云中五郡故塞外，設置“五屬國”，“因其故俗”進行管理。為了安置和管理氐羌，漢朝設置了張掖屬國、張掖居延屬國和金城屬國。為了安置和管理西域的龜茲歸降者，漢朝設置了龜茲屬國。在西南地區(qū)，漢朝設置了犍為屬國、廣漢屬國和蜀郡屬國。

東漢時期，由于歸降者已經(jīng)穩(wěn)定下來，邊疆形勢比較緩和，邊疆民族管理機制逐步完善，屬國性質(zhì)也相應發(fā)生了變化，變成與郡并列的地方行政機構，其突出標志，一是在屬國前冠以郡名，二是把原來的部都尉改為屬國都尉，其實質(zhì)就是屬國都尉逐步取得治民的權力。關于屬國前冠以郡名，文獻中就有犍為屬國、蜀郡屬國、廣漢屬國、涿郡屬國等記載，關于將原來的部都尉改為屬國都尉，《后漢書》中就有廣漢屬國都尉、張掖屬國都尉、遼東屬國都尉、上郡屬國都尉等記載。

尤其值得關注的是，東漢時期的屬國與郡并列，標志著此時的屬國已步入郡縣化軌道。西漢武帝時期在邊郡設置屬國都尉，“主蠻夷降者”，并不干預屬國的民政，其民政由原來的首領負責。東漢時期，不僅屬國“分郡離遠縣置之，如郡差小，置本郡名”，即在屬國前冠以郡名，屬國都尉的地位與郡太守相當，而且屬國都尉逐步管理屬國的內(nèi)政。據(jù)《后漢書·百官志五》記載，建武六年（30）“省諸郡都尉，并職太守，無都試之役。省關都尉，唯邊郡往往置都尉及屬國都尉，稍有分縣，治民比郡”。屬國都尉“治民比郡”，說明屬國與郡的管理職能沒有多少差別，屬國都尉與郡太守同樣具有治民的權力。直到東漢末期及三國時期，才“多以諸部都尉為郡”，屬國與郡處于并列地位，完全步入郡縣化軌道。

左郡左縣是南朝在“蠻人”聚居地區(qū)設置的一種特殊行政建制，其名稱當來自“蠻左”。南朝劉宋和蕭齊均在“蠻族”聚居地設置“蠻郡蠻縣”，被稱為左郡左縣，以此加強對“蠻族”，特別是其上層的有效管理。南朝羈縻政策的突出特點，就是在已經(jīng)歸順的“蠻夷”地區(qū)均設置了左郡和左縣，在僚人和俚人聚居地設置了僚郡和俚郡，如在益州僚人聚居地設置東宕渠僚郡、越嶲僚郡、沈黎僚郡、甘松僚郡、始平僚郡等僚郡。南朝左郡左縣制的另一特點是，左郡左縣和僚郡俚郡依據(jù)“蠻夷”部落組織的內(nèi)部結構和居住地域而劃分。胡三省在注釋《資治通鑒》相關條目時就說，寧蠻府領郡“蓋因群蠻部落分署為郡也”。在左郡左縣和僚郡俚郡體制下，盡管邊疆民族仍然保持聚族而居和政治經(jīng)濟體制、文化習俗上的一些特點，“但已被納入了政府不同程度的掌控之中，有利于向政府編戶轉(zhuǎn)化，有利于民族融合的最終完成”。

隋唐王朝在總結和借鑒歷代民族政策經(jīng)驗教訓的基礎上，在邊疆民族地區(qū)設立了大量的羈縻府州，大力實施羈縻政策。唐高祖時期設置的羈縻府州，因“天下初定”，“權置州郡”屬權宜之計。唐太宗時期，羈縻府州的設置范圍不斷擴大，數(shù)量迅速增加，在東北、西北和中南等地區(qū)設置了許多羈縻府州。到唐玄宗開元年間，唐朝先后在東北、北方、西南和南方設置了大量羈縻府州。

唐朝羈縻府州制的鮮明特點，就是“華官參治”和監(jiān)領制。所謂“華官參治”即為中央派官員到羈縻府州任職，與當?shù)厥最I共同治理。如總章元年（668）唐朝平定高句麗后，唐高宗“剖其地為都督府者九，州四十二，縣百”，又重新設置安東都護府，選拔其酋豪有功者為都督、刺史、縣令，“與華官參治”。所謂監(jiān)領制，就是中央王朝在保留邊疆民族原有的組織機構、承認其首領統(tǒng)治地位的同時，派中央官吏予以監(jiān)督。如開元十三年（725），唐玄宗在黑水靺鞨設置黑水都督府，仍以其部落首領為都督，“中國置長史，就其部落監(jiān)領之”。

隋唐時期的羈縻府州制，對邊疆民族地區(qū)治理產(chǎn)生了重要影響，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是中央王朝將邊疆地區(qū)納入國家統(tǒng)一的行政建制之中，打破了邊疆地區(qū)部族各自為政的局面，加快了邊疆與內(nèi)地一體化的進程，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)了多民族國家的統(tǒng)一，奠定了宋元乃至明清時期的疆域，使統(tǒng)一多民族國家得到了進一步發(fā)展和鞏固。二是為各民族經(jīng)濟文化交流創(chuàng)造了必要條件，推動了邊疆民族地區(qū)的社會進步，促進了各民族的交融，增強了中央王朝的向心力與凝聚力。貞觀四年（630），“四夷”君長共同擁戴唐太宗為“天可汗”，唐朝皇帝頒給西北邊疆民族首領的璽書，“皆稱天可汗”。“可汗”是古代北方民族首領的稱號，稱唐太宗為“天可汗”，就是承認唐太宗既是中原王朝的皇帝，也是邊疆民族的“可汗”，是各民族的最高首領。從此之后，“夷人率謂天子為天可汗”。開元二十九年（741），突厥登利可汗在給唐玄宗的《賀正表》中稱：“頂禮天可汗如禮諸天，奴身曾祖已來，向天可汗忠赤，每征發(fā)為國出力。今新年獻月，伏愿天可汗壽命延長，天下一統(tǒng)。”正是由于各民族承認唐朝皇帝是他們的共同首領，因此會積極響應唐朝征召，參加唐朝主導的軍事行動。

兩宋時期，面對遼夏金等北方民族所建政權，宋朝主要采取戰(zhàn)爭與和好的手段處理與北方民族的關系；而對南方邊疆的其他民族，主要沿襲和完善隋唐時期的羈縻府州制，設置羈縻州縣洞，“樹其酋長，使自鎮(zhèn)撫”。兩宋時期對羈縻州縣洞的管理更加規(guī)范，管理制度越來越完善，對土官的管控進一步加強，主要體現(xiàn)在如下四個方面。

一是對入京進貢作出明確規(guī)定。朝貢標志著羈縻州縣只是地方政權，必須接受中央王朝的領導。因此，中央王朝對此高度重視，對入京進貢有明確規(guī)定：其一，登記造冊，規(guī)定年限和人數(shù)；其二，持有釋卷；其三，皇帝召見和回賜。由于朝貢是邊疆民族首領歸順中央王朝的象征及加強政治聯(lián)系的重要手段，朝貢人員會得到皇帝的大量賜物，故都希望得到朝貢機會，帶著龐大隊伍入京朝貢，其中“西南夷”的朝貢人數(shù)最多。

二是對土官承襲范圍和承襲程序作了規(guī)定。“州將承襲”由都誓主召集各部酋長合議，從子孫、弟、侄及親黨中議定當立者，然后聯(lián)名具保，經(jīng)申鈐轄上報，朝廷賜以敕告、印符作為信物，承襲人北望謝恩，正式就職。經(jīng)過這一整套程序，承襲才算正式合法。

三是將土官調(diào)離本地，以防止其勢力膨脹。如乾德五年（967），北宋以溪州團練使彭允足為濮州牢城都指揮使，溪州義軍都指揮使彭允賢為衛(wèi)州牢城指揮使，珍州錄事參軍田思曉為博州牢城都指揮使。宋太祖之所以會采取如此措施，主要因為彭允足等溪洞酋豪占據(jù)山險，“持兩端，故因其入朝而置之內(nèi)地”。

四是用誓約方式約束土官。在傳統(tǒng)社會，特別是邊疆民族地區(qū)，誓約在一定程度上具有法律效力，因此宋朝也會通過盟誓訂約的形式，對土官加以約束。如《武經(jīng)總要》記載：“咸平中，轉(zhuǎn)運使丁謂招撫蠻人，每有誠諭，并歃血為盟，置鐵柱以志其事，條制甚多。”這一現(xiàn)象在隋唐時期未曾有過。

元朝是歷史上又一大一統(tǒng)王朝，“其地北逾陰山，西極流沙，東盡遼左，南越海表”。羈縻政策發(fā)展到元朝，初步形成了土官土司管理制度，并對明清時期的羈縻政策產(chǎn)生了很大影響。

元朝土官土司制的最大特點和最突出成效，就是促進了此前羈縻府州的內(nèi)地化，如《元史·地理志》所言：“蓋嶺北、遼陽與甘肅、四川、云南、湖廣之邊，唐所謂羈縻之州，往往在是，今皆賦役之，比于內(nèi)地。”這也是元朝中央王朝加強對邊疆地區(qū)有效統(tǒng)治的突出表現(xiàn)。

明朝羈縻政策的主要內(nèi)容，就是“分別司郡州縣，額以賦役，聽我驅(qū)調(diào)，而法始備矣”。“司郡州縣”，即在邊疆民族地區(qū)設置眾多土司；“額以賦役”和“聽我驅(qū)調(diào)”，即規(guī)定土司的基本義務。明朝與元朝一樣，土司的主要義務有三項：一是朝貢，二是納賦，三是出土兵。

明朝土司的顯著特點，就是土流參用、土漢共治。在西南地區(qū)，“其府州縣正貳屬官，或土或流”。一般而言，在土司勢力較強的地區(qū)，土官為正，流官為副；而在土司勢力較弱的地區(qū)，流官為正，土司為副。這種安排，主要是加強對土司的監(jiān)督和制衡，督促“諸蠻，謹守疆土，修職貢，供征調(diào)，無相攜貳”。在土流參用的府州縣，實施與內(nèi)地相同的賦稅制度。

清朝因襲明朝的土司制度，對各處土司提出了不得“自外王化”的基本要求，并采取相應措施，進一步加大對土司土官的管理力度：一是由中央統(tǒng)一授予官職，頒給標志土官權力與身份的印信與號紙，使其牢記自己是朝廷命官，時刻要服從中央政令；二是對土司的職銜品級予以調(diào)整，有的土官只有虛銜品級而不管理峒寨，土知府由明朝的正四品改為從四品，土副長官由明朝的從七品改為正七品；三是土官需接受流官的節(jié)制。清朝土司統(tǒng)一由當?shù)亓鞴俟茌牐^大多數(shù)土司隸屬府、州、縣。康熙時期，四川等地“凡鎮(zhèn)臣所駐地方，境內(nèi)土司，俱應屬其統(tǒng)轄”。各地土司，“應并聽該鎮(zhèn)節(jié)制，以便防御”。這一規(guī)定使土司的權力受到極大限制，只能做些巡捕及征糧工作，使土司的地位越來越低，只能遵循流官的旨意辦事，“見同知甚恭，稱公祖，自呼曰治晚生”。

結語

羈縻政策是中國古代治理邊疆以及其他邊遠地區(qū)的基本策略，體現(xiàn)了“因俗而治”的治邊思想。中央王朝在邊疆民族承認自己的臣服和從屬地位的前提下，對其采取不同于中原地區(qū)的管理政策和管理方式，以實現(xiàn)對邊疆民族地區(qū)的有效管理。歷代中央王朝統(tǒng)治者都從國家戰(zhàn)略和長治久安的高度充分認識羈縻政策的重要意義，把“羈縻之道”視為“圣王之制”和“御夷之道”，并不斷豐富和完善這一政策。

羈縻政策的實施及發(fā)展過程，實際上就是歷代中央王朝對邊疆民族地區(qū)治理方式的發(fā)展演變過程，體現(xiàn)了中央王朝對邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強的趨勢。其中，五服制將南部的“苗蠻”和東部的“東夷”等要服及荒服納入王朝的朝貢體系，使夏商周王朝的統(tǒng)治不斷加強、疆域不斷擴張。秦朝的屬邦制反映了秦朝郡縣一體化不斷強化的趨勢。兩漢時期的屬國制使中央王朝對民族地區(qū)的統(tǒng)治范圍不斷擴大，其中東漢時期的屬國與郡并列，標志著屬國已步入郡縣化軌道。南北朝時期在“蠻”、“僚”和“俚”聚居地設置的左郡左縣和僚郡俚郡，不同程度地將其納入政府的掌控之中。唐朝在各地設置了許多羈縻府州，將邊疆民族地區(qū)納入國家統(tǒng)一的行政建制之中，增強了其對中央王朝的向心力與凝聚力。兩宋對土官的管控進一步加強。元朝的土官土司制將此前羈縻府州內(nèi)地化，進一步加強了對民族地區(qū)的有效統(tǒng)治。明朝不僅要求土司服從中央的調(diào)遣，而且還采用土流參用、土漢共治等方式，加強對土司的監(jiān)督和制衡。清朝要求各處土司不得“自外王化”，并采取相應措施，持續(xù)加大對土司土官的管理力度。總之，羈縻政策的實施及發(fā)展，加強了古代邊疆民族地區(qū)的治理，推動了邊疆與內(nèi)地一體化進程。