回顧與展望：70年來藏區社會治理研究文獻述評[1]西藏及四省藏區地域廣袤，如何對這一地區實行有效管理、實現各民族共同繁榮、增強區域內各民族的國家認同和向心力、維護邊疆地區穩定，不僅是我黨邊疆治理的重要內容和目標，更成為中國特色社會主義治理體系有效性的重要試金石。藏區的社會治理，是國家治理體系的重要組成部分，但由于民族、歷史、文化、外部政治環境、地理環境等特殊性，藏區治理有著不同于內地社會的特征，在治理的廣度和難度、治理的理念和方式、治理主體等方面和其他地區均存在較大差異。如何實現對藏區的有效治理，是一個需要隨理論和實踐不斷推進的過程。

藏區治理一直是我黨和國家領導人治國理政關注的重要領域。2013年在十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議會議上，習近平總書記創造性地提出“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想，并形成穩定藏區、建設藏區、發展藏區和繁榮藏區的治理思想體系。在國家治理體系和治理能力現代化總體要求下，藏區社會治理現代化是推進藏區總體現代化的重點和突破的難點。習近平在中央第六次西藏工作座談會上強調指出：“同全國其他地區一樣，西藏和四省藏區已經進入全面建成小康社會決定性階段。要牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發點和落腳點，大力推動西藏和四省藏區經濟社會發展。”[2]在新的歷史起點上，對中華人民共和國成立以來藏區社會治理的優秀成果進行梳理，既是對中華人民共和國成立之后藏區獲得快速發展的治理經驗的回顧和總結，也是藏區治理理論和實踐得到進一步反思、提升的良好契機。

一、中華人民共和國成立之初到十六大報告之前的藏區社會治理研究

中華人民共和國成立之初到改革開放之前這段時期內，學術研究整體發展滯后，在某些特殊時期幾近停止。在民族地區研究方面，大體繼承了民國時期以李安宅、于式玉、林耀華等人為代表的人類學、民族學研究傳統，研究的重點放在少數民族歷史、社會結構、民族風俗、宗教文化等方面，這些研究為認識和深入了解藏區政治、經濟、文化、社會等積累了大量資料。和平解放西藏之時，進藏部隊曾組織李安宅、于式玉、謝國安、劉立千、祝維翰、傅斯仲等一些熟悉藏區的學者成立政策研究室，對西藏各階層對我軍進軍的態度、各類政策、進軍的注意事項、如何應對帝國主義干預等問題進行了專門研究，成為早期藏區社會治理的重要研究成果。[3]20世紀五六十年代，為服務于國家民族識別與劃分的政治需求，在國家相關部門指導下，學術界展開了許多規模較大的少數民族社會歷史調查項目，并出版了大量的論文、專著和叢書。[4]

這一階段，在政社合一的背景下，國家和政府是治理的絕對主體，民族識別和劃分工作、民族區域自治制度建設、基層政權建設、變革生產關系、維護社會穩定等實踐性較強的方面是藏區工作的重點，學術研究在很大程度上服務于政治上的現實需要，因此，社會治理尚未被學界作為一個獨立的研究主題關注。

改革開放初的一段時間里，市場、國家、社會三者才逐漸分離并獨立發育，由此催生了新的社會管理和社會公共服務需求。基于政府推動經濟發展和社會進步方面所履行的職能，政府主導的社會管理理念逐漸被提出并加以研究。但直到2002年黨的十六大報告中才明確提出了政府的“社會管理”職能，并被認為是維護社會穩定的具體途徑。[5]藏區的現代化轉型較內地來說起步更晚，市場和社會在政府之外獨立發育的進程更為緩慢。也因此，從改革開放之初到2004年的這段時間里，孫宏年認為就西藏社會研究文獻而言主要包括了3個方面：以解放西藏、建設西藏為主要內容的 “文獻體系”，有關我黨西藏工作及政策的綜合性研究，西藏某一特殊時期在政治、經濟、文化、民族、宗教、軍事、邊界及涉外關系等方面的治理政策、措施等領域的專題研究。[6]一些研究帶有回顧和總結性質的資料匯編得以出版，如《西藏大事記 (1949—1981)》[7]、《民族工作文獻選編 (一九九○—二○○二年)》[8]、《西藏文史資料選輯》( 紀念西藏和平解放四十周年專輯)[9]等等。關于黨的宗教和民族政策、民族區域自治制度等也是研究的熱點話題之一，相關著作有江平、李佐民、宋盈亭、辛文波所著的《西藏的宗教與中國共產黨的宗教政策》[10]，拉巴平措、格勒主編的《真實與謊言——西藏的民族宗教問題與文化發展》[11]等，姚俊開、馬漢斌[12]、厲建生[13]等人論述了民族區域自治制度在西藏的實踐。此外，關于藏區基層政權建設、干部隊伍建設、援藏機制等與社會治理相關的主題也有學者論及。

這一過渡時期，學界對藏區的主要關注點更多放在了區域歷史、宗教、民族、文化等方面。以“藏區”為關鍵詞在知網搜索1979—2002年的相關研究文獻，共計1074篇，主要分布在歷史、民族、教育、區域經濟、宗教等學科中，涉及公共管理學科的文獻只有33篇，可見這一時期藏區社會治理研究成果并不多。

二、從社會管理到社會治理：藏區社會治理理念和模式的轉變

根據汪慶華的梳理，“治理”概念的內涵在20世紀80年代“新公共管理運動”中發生了變化，即從“某一特定領域權威的運用到社會問題解決和公共服務領域內的多元主體分權。同樣，在國內，黨和政府治理社會的思路也經歷了從社會管理到社會建設、再到社會治理的轉變過程。[14]蘇若群指出，社會管理與社會治理兩者的內涵存在質的差別，體現在觀念、主體、實施過程、內容等方面，從政府角度意味著建設“有限政府”和“服務型政府”；從公民和社會角度來說，則意味著兩者的自我組織和管理能力的建設。[15]從學術思想發展過程來看，治理理論的引入和發展在時間上明顯早于我黨社會治理理念的正式提出，并不斷在國內環境中被中國政治學者發展和重構。[16]

社會管理和社會治理兩者在某些方面存在相通之處，社會管理理念本身已經部分地蘊含了治理理論的一些內涵。黨的十六大到十八大治理理念的轉變過程正好印證了治理理念不斷深化、升級的過程。體現在有關研究中，則呈現出兩種理念同時存在或混雜的情況。如陳麗在總結改革開放以來西藏社會管理經驗時完全以政府作為主體來論述，體現出以政府為主導的管理觀念[17]。她的另一篇論文則從建設“權利社會”“福利社會”“和諧社會”“平安社會”“生態社會”來推動政府社會管理職能創新，仍然是以政府所履行的管理職能的創新為出發點[18]。章芬則直接視社會管理為政府和社會組織對公共事務所進行的管理和服務活動，但并未論及多元主體協同共治、公民自治和基層民主的理念[19]。扎西多布杰也認為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”體現了新的管理格局中對有效政府重要性的強調[20]。可見，盡管認識到了社會組織、群眾等主體的作用，但仍然只被視為政府的補充力量而存在。

事實上，學界在藏區研究中對社會管理這一理念并未表現出濃厚的興趣，2003—2013年對藏區社會管理的研究并不多見。相關議題散見于宗教治理、和諧社會建設、社會穩定等議題上。熊坤新[21]、高崇慧[22]、綻小林[23]等對藏區社會和諧穩定問題作了論述；何啟林[24]、朱曉明[25]、施東穎[26]等對寺廟的社會管理問題進行了分析；王衛平[27]分析了人口因素對藏區社會管理的制約；藏區社會管理創新方面的論述見于張姝與徐向文[28]、任若鵬[29]、徐向文與陳偉[30]、楊坤與楊海[31]等人的文章。有關西藏管理和治理的專著如《經略西藏——新中國西藏工作60年》[32]、《當代中國的西藏政策與治理》[33]、《中國西藏的治理》[34]等，專門對藏區的治理作了系統的研究。總體來說，藏區社會管理相關研究只是一個短暫的過渡，其單一的內涵導致藏區社會管理與其他議題的重合程度較高。

三、新時代治理理念指引下的藏區社會治理研究

在社會治理體系和治理能力現代化的主流話語下，社會治理的目標是打造“共建共治共享的社會治理格局”，社會治理被視為政社關系不斷調整的過程。在這一過程中，政府和社會不斷明確自身的職能邊界，逐漸培養社會基層民主和群眾自治能力。[35]正是基于對社會治理的這種理解，學界關于社會治理研究的重點放在社會治理多元主體建構、社區建設、基層群眾參與、社會組織在社會治理中的職能與角色、社會組織參與治理的途徑與方式等方面。由于社會治理具有綜合性，社會生活之方方面面皆可成為治理的領域。藏區社會不論是農區、牧區還是城鎮社區，本身都是包含了行政、宗教、節慶、經貿往來等活動的綜合體，這些都構成了社會治理的基本單元。

（一）藏區社會治理的成就及存在問題研究

有學者對藏區治理經驗及存在問題進行了研究。陳麗認為改革開放以來藏區社會治理的成就主要表現為政府管理體制變革適應了市場經濟和西藏實際，政府社會管理的結構和功能、管理方式、管理水平和效率等都有了巨大提升[36]。王劍峰認為黨中央正確處理了發展與穩定的關系，在民生工程、寺廟治理方面走出了一條獨特的社會治理道路，為西藏長治久安奠定了基礎[37]。侯明提出西藏社會管理改革創新的成果主要表現在5個方面，即善治、法治、民族區域自治、綜合治理和長久治理[38]。吳超總結認為西藏治理現代化經歷了4個階段，西藏治理經驗可以歸納為“圍繞大局，治邊穩藏；凝聚人心，強基惠民；民族團結，共享共建；依法治理，綜合施策”[39]。

由于藏區的特殊性，維護社會穩定始終是其社會治理的重心，社會矛盾和危機的處理就成為學術界關照現實的重要方面。肖莉認為“十二五”以來青海藏區社會治理諸方面工作成就顯著，但也面臨著改善民生、維穩壓力重，基層工作力量和干部群眾法律意識薄弱等問題[40]。馬仲榮指出當下甘南藏區社會矛盾表現服務型政府建設與地區政治、經濟現實間的矛盾、城市化和社會事業發展滯后、社會分層與民族分層的重合、多元文化間的沖突4個方面[41]。朱金春、孫勇認為邊疆地區受主要矛盾和特殊矛盾雙重影響，駐村工作要結合鄉村治理和邊疆治理加以推進[42]。

（二）藏區社會治理理念和模式創新研究

實現藏區社會治理體系和治理能力現代化要靠創新社會治理模式來實現，后者是前者的達成路徑和保障。治理模式的創新既要從藏區發展的前景出發，也要符合藏區現實情況。徐曉宗提出四川藏區城市治理轉型應從提升城鎮化質量、增強自我管理能力、借助“互聯網+城市治理”3個方面著手，多維合力是實現四川藏區城市治理轉型的關鍵[43]。胡潔則從社會治理的基本單元——社區出發，分析了西藏嵌入社區所具有的民族多樣性、文化多樣性、習俗多樣性、價值觀多樣性等特點，提出了嵌入式社區治理的新模式[44]。羌洲則從社會風險測度的角度，構建了以民眾敏感度、經濟發展和轉變成本為維度的民族地區社會治理體系創新風險測量模型，并通過個案分析指出社會治理對經濟發展的推動作用，但治理創新需要控制轉變成本[45]。楊昌軍從西藏“現實”與“來世”的矛盾出發，認為西藏 “輕今生重來世”的惰性結構具有保守性，容易在外部因素的擾動下引起社會不穩定，需要通過二次變革打破惰性結構[46]。傅利平等提出通過構建“多元共同體”概念、依法治藏、建立社區治理主體協同機制等方式創新社會治理，加快社會轉型[47]。謝蘊枰從葛蘭西領導權理論出發，認為西藏治理必須根植于居民日常生活，將治理理念和治理方略與當地文化和宗教生活相結合[48]。劉曉紅提出從人本管理出發革新社會治理理念，并結合社會系統管理概念，提出系統治理，借用平衡記分卡理論，提出優化藏區社會治理系統的建議[49]。何啟林認為實現青海藏區社會治理要以國家認同為社會共識，積極推動各級政府職能與角色轉變，在寺廟治理上要實現從嚴密管控到合作的轉變[50]。陳井安、劉福敏提出藏區治理體系現代化的一般目標是理念的現代化、主體的多元化、治理結構的民主化、手段的綜合化，藏區治理的關鍵在于宗教治理、基層政權建設、干部能力建設、社會組織孵化、依法治理等[51]。

（三）法治與藏區社會治理

法治在現代契約社會中具有基礎性地位，因而也是社會治理現代化不可或缺的實現路徑和基本保障。李江林指出可從培育法治信仰、提高依法執政水平、創新社會治理模式、建構糾紛化解機制、法制宣傳教育5個方面來促進治理目標的實現[52]。曾燕指出依法治藏對西藏經濟社會繁榮、跨越式發展和長期穩定具有重要意義，是國家治理方式中的地方形式[53]。邊巴拉姆認為西藏現代化治理面臨部分領域立法滯后、法律實施不足、法律普及宣傳效果有待提高、法治氛圍不夠濃厚、特殊領域法治水平較低等困境，這些方面的改進有助于強化西藏現代化治理的法治保障[54]。陳燁認為依法治藏的“法”不應該只包含成文法，地方習慣法的研究和轉換也應該加強[55]。陳麗霞強調了法治文化建設對創新社會治理、提高社會治理法治化水平的基礎作用，認為厘清法治文化建設思路，探索符合西藏實際的法治文化建設對策，有助于藏區社會治理的推進[56]。

宗教事務的依法治理也是藏區社會治理研究特殊的關注點。趙喜平認為應該從加強以寺廟為核心的宗教事務管理、提高領導干部的運用法治思維和法制方式的能力、建立司法人員管理制度、充分利用藏區當地資源等方面推進青海藏區的依法治理[57]。靳國勝指出從法制角度治理宗教可從完善宗教立法、提升政府依法管理宗教事務、加強普法宣傳、在僧侶和信眾中樹立法治理念等方面著手[58]。王允武、才讓旺秀從依法治理的視角分析了藏區宗教事務依法管理問題，指出宗教事務的法制化管理需要推進法治化建設、法律與政策相結合、動員社會力量參與，還需采用新型方式對寺廟規模、僧侶數量進行規范，發揮宗教戒律的約束作用，健全僧人還俗機制，區分宗教事務的性質等[59]。

（四）社會治理具體手段研究

具體治理手段的創新有助于新的治理理念和治理目標的實現。藏區特殊的宗教文化、民族構成、社區空間分布、權威結構等對創新社會治理手段提出了新要求，藏區在社會治理實踐中也探索出了許多獨具特色的治理手段和方式。王娟麗和李國斌分別對網格化管理模式作了研究，前者的分析側重于網格化管理的基本架構、運作流程等，而后者則從網格化管理對經濟發展、社會發展等方面的作用入手，分析了該管理模式對西藏社會治理的必要性[60]。王桂勝認為寺廟管理應遵循“屬地管理、分級負責”的原則，理清地縣鄉村四級管理責任，具體管理手段上應采用網格化管理、數字化管理、扁平化管理、協同化管理、制度化管理等方式[61]。賈偉、李臣玲認為“村寺并聯治理”模式平等對待和共同治理寺廟和村子，有因地制宜、多元主體中黨組織作為核心、形成聯戶網格社區治理模式、寺院社會化管理與村寺并聯治理等特點[62]。萬金鵬認為大數據時代的到來對藏區社會治理的沖擊表現為：社會動員和集體行動能力增強、網絡謠言和網絡暴力影響變大、自由和控制的矛盾突出，因此大數據時代的社會治理要加強輿論管理，增強公共服務提供和政策制定能力，尋找網絡社會治理的有效方式，加快區域信息化水平和電子政務建設等[63]。冉昊認為西藏基層社會治理的制度和手段創新主要體現在網格化治理、雙聯戶制度、駐村干部制度3個方面，并提出了相關對策[64]。

（五）藏區地方文化與社會治理的關系研究

民族地區歷史積淀下來的地方文化是推進當代社會治理可資利用的重要資源。衛松、楊昌儒認為少數民族傳統的糾紛解決機制不僅在傳統農村治理中起了重要作用，在現代社會結構變遷的條件下仍有其合理性，要使之和當代國家法律相調適，成為多元糾紛解決機制的第一道防線，從而實現民族地區農村治理創新[65]。熊征認為在藏區群體性事件干預機制中納入傳統糾紛解決方式可有效解決群體事件治理中的合法性和有效性困境[66]。賈偉、李臣玲認為村規民約通過村民的相互督促和自我管理，有助于實現基層社會治理，但目前村規民約中存在諸如文本質量良莠不齊、習慣法盛行、政府色彩濃厚等問題，需從民主制定、明晰法律地位、民族文化利用、創建民族團結進步先進區等方面發揮創新思維，完善鄉規民約，助力民族基層社會治理[67]。拉加當周從傳統部落組織的結構、社會關系、社會功能3個方面闡釋了現代化過程中部落組織的轉型，并提出引導和管理傳統部落組織對于推進青海藏區政治現代化、體現文化多樣性和維護社會穩定的意義[68]。楊勇認為藏族歷史上通過部落政權組織實現對傳統社會的控制，當下部落制度文化和傳統觀念對社會發展仍有影響[69]。蒙小燕、蒙小鶯以西倉十二部落的變遷為例，分析了隨著寺廟重建、民間糾紛調解中習慣法運用的過程中部落組織的復興，對部落權力結構作了分析，認為部落習慣法和部落議事制度中包含了值得保留的傳統文化[70]。宗喀?漾正岡布、何乃柱認為藏區地方性知識包含民間組織、習慣法、自然崇拜、宗教儀式、節慶活動、宗教觀念等，要在文化自覺的基礎上視民間組織為地方發展的一種力量[71]。吳成立以西藏芒康縣鹽井納西民族鄉為例分析了該鄉民間組織和宗教力量在社會控制中的角色和作用[72]。白瑪措、李才認為現代化進程中游牧社區在生態環境、經濟方式、生活方式等方面面臨著挑戰，但親屬組織成員之間的互助與互惠在現代進程中仍得到了延續和重構，并發揮了當地社會組織的文化功能[73]。牛麗云倡導建立以國家治理為核心、并與藏區當地治理文化互動的獨特治理模式，指出宗教信仰、民間權威、村規民約、藏族習慣法等當地治理資源的現代轉型途徑[74]。

（六）藏區社會組織發展研究

在新的治理理念下，社會組織成為地方社會治理的重要主體之一。正是在多元主體共建共治共享觀念的引導下，學術界對社會組織自身的發育、培育措施、參與社會治理的方式等問題進行了深入探索。藏區歷史上自發形成的社會組織在傳統社區社會治理中起了重要作用，并在現代社會得以延續和重構。上面已經對傳統社會組織相關研究進行了梳理，因此，本部分將主要關注現代社會組織與藏區社會治理相關文獻。張浩基于治理理論研究了社會組織參與藏區社會治理的作用，指出目前西藏社會組織自身的發展及其對社會治理的參與都取得了一定成績，具體體現在醫療衛生服務、就業培訓、生態環保、教育、參與扶貧和災害救助等領域[75]。嘎索榮珠則認為西藏目前社會組織發展滯后，存在管理制度不完善、數量少和增速緩慢、自主性不足、內外動力不足等問題，并提出應從制度化建設、加強引導以激發活力、加強網絡化建設等方面推進西藏社會組織的發展[76]。張云熙、崔江紅的調查發現：在云南藏區，社會組織是國家治理體系現代化的重要載體和主要力量，可有效促進政府職能轉變，補充政府公共服務的欠缺，并有利于維護群眾的權益和提升其在社會治理中的參與[77]。羌洲研究了安多藏區社會組織與政府合作治理的機制，認為社會組織可幫助政府避免和克服“治理盲區”和“治理難區”[78]。徐世棟、傅利平、楊虎得強調藏區社會組織實現其角色定位的精準化和不斷優化對提升社會治理效果有著重要的影響[79]。

四、總結與展望

本文主要從社會治理理念和模式的歷時性變化過程出發，采用主題聚焦的文獻分類方式，對70年以來藏區社會治理模式演變和相關研究成果作了回顧與梳理。研究發展脈絡體現了藏區治理理念和實踐的變化，這也凸顯了以習近平總書記為核心的黨中央對藏區治理問題的高度重視。總體而言，藏區社會治理研究目前呈現出視角多樣、主題紛雜的特點，但研究的主旨和總體目標一致，即促進藏區社會治理目標的實現。

基于學術自身發展理路和藏區社會治理推進的現實需求，筆者認為未來研究可從以下方面突破：

一是推進實踐導向的行動研究。藏區社會治理本質上是實踐性的活動，學術研究與具體實踐兩者的結合既可以源源不斷地為學術創新提供新的思路和話題，也有助于推動現實問題的解決。近年來學界興起的行動研究科研理念為這一目標的實現提供了新的路徑。藏區目前所面臨的如寺廟管理、公共服務均等化、基層自治、生態環境治理、傳統民間藝術和文化傳承等治理問題，學術界的適時介入正當其時。學界應積極承擔社會責任，在研究過程中行動，在行動過程中研究，促進問題解決與研究反思同步進行。

二是增加西藏和四省藏區治理差異的比較研究。從行政區域的角度來看，藏區涉及西藏自治區以及青海、四川、甘肅、云南四省的10個藏族自治州和2個藏族自治縣。各地既存在民族、宗教方面的同質性，也在地理環境、經濟發展水平、內外部環境等方面有差異。因此，要重視各省區的差異化社會治理研究。

三是社會轉型背景下的“治理短板”研究。學術對現實變化的反應總是存在一定的滯后性，具體表現為目前部分重要的研究主體，學界關注較少，如新一輪西部大開發和“一帶一路”建設中藏區如何把握機遇，探討區域開發模式、利益分配及其引發的矛盾處理等。其他問題如生態移民、藏區新農區新牧區建設、生態保護政策、人口的跨區域流動、交通條件改善和旅游業發展、互聯網對社會的影響等問題，也亟待深入研究。在相關議題指引下，補齊藏區治理研究的短板，對于實現精細化治理、推進藏區社會整體結構的轉型意義重大。

四是藏區社會治理的成本、風險研究。文化墮距理論認為社會轉型過程中構成社會的各個部分轉變速度不同步，由此導致社會發展的諸方面存在發展程度不一致的現象。學界普遍認為一個社會的文化、價值觀念等深層結構轉型速度相對較慢。藏區社會深層結構特征導致藏區社會敏感性程度相對較高，社會轉型的風險也相對較高。社會治理作為社會轉型的促進手段，必然對現有結構產生沖擊和擾動，這就要求在社會治理創新過程中更加審慎地評估其成本、風險等要素，力求維持社會穩定。因此，相關領域的深入研究不僅是必要的，也是意義深遠的。

[1] 本成果受2019年度四川大學中央高校基本科研業務費（項目編號：2019xby-006）資助；為“四川大學創新火花項目庫項目（2018hhs-64）” 階段性成果。

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